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最高人民檢察院第四十二批指導性案例

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最高人民檢察院第四十二批指導性案例

最高人民檢察院

4月4日，最高檢召開主題為“堅持依法能動履職深入推進社會治理”的新聞發布會，發布最高檢第四十二批指導性案例，并回答記者提問。

陳某訴江蘇省某市人社局撤銷退休審批

檢察監督案

（檢例第167號）

【關鍵詞】

行政檢察抗訴職工退休年齡勞動者權益保護社會治理

【要旨】

企業職工退休年齡應當依據所從事的崗位類型依法確定。人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，發現行政機關未依照國家關于企業職工管理從身份管理向崗位管理轉變的要求審批退休，人民法院生效裁判予以錯誤維持的，應當依法監督。針對辦案發現的企業職工退休審批中存在的違反法律政策的問題，人民檢察院與人民法院、相關行政機關加強溝通磋商，推動規范完善企業職工退休審批標準和程序，促進依據崗位類型確定退休年齡的國家政策有效落實，保障勞動者合法權益。

【基本案情】

陳某，女，1964年4月出生。1981年經招工成為江蘇省某市印染廠職工，2001年7月經招聘進入某集團有限公司的子公司某投資公司工作。2005年起，某投資公司多次行文，委派陳某到其下屬的石化公司、紡織公司任財務科長、財務部副經理、財務總監等職務。某投資公司也多次發文明確陳某享受管理崗位相應待遇。

2014年8月14日，某投資公司以陳某已年滿50周歲達到工人退休年齡為由，為陳某辦理退休手續。同月18日，某市人社局批準陳某自2014年4月起退休。陳某認為自己屬于管理崗位人員，按照規定應在55周歲退休，向人民法院提起行政訴訟，要求撤銷市人社局退休審批手續。

2016年3月24日，某區人民法院作出行政判決，以現有證據無法證明陳某的工作崗位已按照程序被確定為管理或技術崗位為由，駁回其訴訟請求。陳某不服一審判決，提起上訴。2016年10月30日，某市中級人民法院作出二審判決，認為無證據證明陳某曾從工人身份轉換為干部身份，且某投資公司對陳某45周歲前后的管理或者技術崗位不予認可，故陳某應按工人身份50周歲退休，人社局批準其退休并無不當，遂判決駁回上訴，維持原判。陳某向江蘇省高級人民法院申請再審，被以相同的理由裁定駁回。

【檢察機關履職過程】

案件來源。陳某不服人民法院生效判決，向某市人民檢察院申請監督。某市人民檢察院經審查，于2019年6月24日提請江蘇省人民檢察院抗訴。

調查核實。圍繞本案爭議焦點，檢察機關重點開展了以下調查核實工作：一是向陳某了解情況、調閱某集團有限公司相關資料，查明陳某自40歲起先后在某投資公司下屬石化公司、紡織公司等從事財務管理工作，并得到某集團有限公司的確認。二是向某市人社局了解關于退休審批的政策規定，發現其為陳某辦理退休審批手續依據的是原江蘇省勞動廳《關于實施勞動合同制度有關問題的補充處理意見》（2015年12月21日被廢止）。該《意見》第十三條規定，企業內生產操作崗位和技術管理崗位的劃分，由本企業根據編制定員和生產經營實際自行確定，經過職工代表大會討論通過后實施。因某投資公司自成立到本案爭議時從未召開過職工代表大會確定區分工人崗、管理崗的目錄，故人社局以無證據證明陳某工作崗位已按照程序被確定為管理崗或技術崗為由，以其工人身份審批50周歲退休。

監督意見。江蘇省人民檢察院審查后認為：1．二審判決以無證據證明陳某工作崗位已按照程序被確定為管理崗或技術崗為由，直接認定陳某應按工人身份50周歲退休，與客觀事實不符。2．人社部門應當根據陳某實際工作崗位審批退休申請。人社部門作為社會保險行政部門，對于陳某退休具有審批權，雖然某投資公司未對管理和非管理崗位作出明確劃分和界定，但人社部門應當根據陳某曾被公司多次任命管理職務的客觀實際，確定陳某的崗位性質、退休年齡。3．陳某可以年滿55周歲退休。根據國家關于退休年齡的相關規定，原勞動部《關于貫徹執行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》中，關于“……職工在用人單位內由轉制前的原工人崗位轉為原干部（技術）崗位或由原干部（技術）崗位轉為原工人崗位，其退休年齡和條件，按現崗位國家規定執行”的規定，以及《〈江蘇省企業職工基本養老保險規定〉實施意見》中“關于45周歲前在管理或技術崗位上工作、45周歲后仍繼續在管理或技術崗位上工作過的女工人，年滿55周歲退休”的規定，陳某屬于可以年滿55周歲退休的情形。

2019年8月16日，江蘇省人民檢察院向江蘇省高級人民法院提出抗訴。

監督結果。江蘇省高級人民法院再審期間，江蘇省人民檢察院副檢察長受檢察長委托列席審判委員會會議發表法律監督意見。省人民檢察院還會同省高級人民法院辦案人員多次聯合走訪陳某、某集團有限公司、省市兩級人社部門，釋法說理，指出企業應當積極落實從身份管理轉向崗位管理的國家政策和勞動法的相關規定。最終促成和解，陳某書面撤回監督申請，某集團有限公司補償陳某被提前退休的損失。2022年1月25日，省高級人民法院裁定終結訴訟。

推進治理。江蘇省人民檢察院在辦案中發現，雖然原省勞動廳《關于實施勞動合同制度有關問題的補充處理意見》已于2015年12月21日被廢止，但省市兩級人社部門依然在延用該文件第十三條的規定。省人民檢察院就該案反映出的一些企業未按照有關規定對管理和非管理崗位作出明確界定，人社部門依職工原身份直接認定管理崗和技術崗不符合客觀實際的問題，與省高級人民法院、省人社廳多次溝通，反復磋商，達成一致。省人社廳采納省檢察院的意見，在制定《江蘇省企業職工養老保險實施辦法》中明確女職工退休年齡的審批標準和程序，規定“女工人50周歲時在管理技術崗位上工作，或者在管理技術崗位上工作累計滿5年且45周歲后在管理技術崗位上工作過的，按照女干部退休年齡執行”“企業應當制定本單位的崗位目錄（包括崗位名稱、崗位性質等），經職工大會或職工代表大會通過后，提供給人力資源社會保障部門，作為確定女職工退休年齡和辦理退休手續的依據之一。”同時規定，企業應當按照崗位目錄確定女職工所從事的崗位性質，崗位發生變動時，應當及時通過簽訂崗位變動協議或者變更勞動合同等形式確定，并向社會保險經辦機構申報變更崗位性質信息。

2022年3月1日，《江蘇省企業職工養老保險實施辦法》正式施行。某集團有限公司按照該實施辦法規定的民主和決策程序制定了內部機構和崗位“三定”方案，明確了集團總部的崗位目錄并區分管理崗和工人崗，向市人社部門履行了報備程序。

【指導意義】

人民檢察院通過依法監督人民法院生效行政裁判，推動依據崗位類型確定退休年齡的國家政策有效落實，并由個案到類案，與行政機關磋商，促進勞動糾紛訴源治理。退休年齡關涉企業和職工繳納社會保險等的年限和數額，與企業和職工利益直接相關，應當依法確定。1995年1月《中華人民共和國勞動法》實施以后，為適應社會主義市場經濟體制，推行勞動合同制，企業管理員工從身份管理轉向崗位管理。女職工退休年齡應當依據所實際從事的崗位性質依法確定，與其原有的工人或干部身份不必然相關。人民檢察院辦理企業員工不服退休審批的行政訴訟監督案件，應當審查企業、人社部門及人民法院是否正確執行依員工實際工作崗位確定退休年齡的規定，對人民法院生效行政裁判維持以身份確定女職工退休年齡的行政審批決定，認定事實與女職工實際從事工作崗位不符的情形，應當依法予以監督。檢察機關在辦理涉及企業職工合法權益個案的同時，發現企業職工退休審批中存在的共同性、普遍性問題，應當查找分析其制度性、管理性根源，推動相關職能部門健全管理制度，明確企業職工退休審批標準和程序，推動相關企業規范職工崗位管理，保護勞動者合法權益，提升社會治理水平。

【相關規定】

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第九十一條、第九十三條

《中華人民共和國勞動法》（2018年修正）第四條

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（2018年施行）第一百二十一條

《人民檢察院行政訴訟監督規則》（2021年施行）第六條

原勞動部《關于貫徹執行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》（1995年施行）

志某訴湖南省甲縣公安局

確認執法信息錄入

行政行為違法檢察監督案

（檢例第168號）

【關鍵詞】

行政檢察抗訴檢察建議執法信息數據管理人格尊嚴社會治理

【要旨】

人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，對于違法行政行為嚴重侵犯公民人格尊嚴，當事人要求行政機關賠禮道歉的，應當予以支持。人民檢察院對辦案中發現的執法信息數據采集、使用、管理中帶有普遍性的問題，可以依法制發檢察建議，督促行政機關加強和改進管理監督工作，健全完善執法信息數據錄入與審查核實機制，從源頭上消除防范侵犯公民人格權的風險隱患。

【基本案情】

2016年，湖南省甲縣公安局在補錄罪犯信息時，審核不嚴格，操作不規范，誤將志某的身份信息錄入到“全國違法犯罪人員信息資源庫”。志某因此失去工作，社會活動受到諸多限制。志某多次請求甲縣公安局解決未果，遂于2018年1月向人民法院提起行政訴訟，請求確認甲縣公安局行政行為違法，并責令甲縣公安局從該信息資源庫中刪除本人信息，賠償損失，賠禮道歉。

甲縣人民法院以行政訴訟、行政賠償訴訟兩個案件立案，合并審理。行政訴訟案一審判決確認甲縣公安局將志某的個人信息錄入“全國違法犯罪人員信息資源庫”的行政行為違法，限判決生效后五日內將志某從該信息資源庫中刪除。甲縣公安局不服一審判決，提起上訴。衡陽市中級人民法院于2018年7月25日受理。二審期間，甲縣公安局于2018年10月向該院提交《關于刪除錯錄志某犯罪信息情況說明》，稱自2018年1月起，已對“全國違法犯罪人員信息資源庫”等數據平臺中志某的錯錄數據予以刪除。衡陽市中級人民法院認為，甲縣公安局將志某的信息錄入到“全國違法犯罪人員信息資源庫”的行政行為沒有事實依據，程序違法，由于錯錄的信息已被刪除，故無須再判決甲縣公安局限期刪除，遂判決撤銷一審行政判決，撤銷甲縣公安局將志某的個人信息錄入“全國違法犯罪人員信息資源庫”的行政行為。人民法院對行政賠償訴訟案作出的二審生效判決，判處甲縣公安局賠償志某精神損害撫慰金30000元。志某認為，其訴訟請求沒有得到完全支持，多次到當地人大等有關機關反映情況。

【檢察機關履職過程】

案件來源。衡陽市人大監察司法委將該案線索轉交衡陽市人民檢察院。衡陽市人民檢察院依法受理并審查后，提請湖南省人民檢察院抗訴。

調查核實。檢察機關調查查明，志某原戶籍地為乙縣某鎮，乙縣公安、司法機關在辦理恩某盜竊案中未核查其身份信息，致恩某冒用志某名字被追究刑事責任，投入甲縣看守所服刑。2000年前后，湖南省監所執法管理系統啟用信息化管理，甲縣看守所對所內歷年來羈押人員信息進行補錄，工作人員按照判決書信息配對人口信息網時，發現乙縣某鎮只有志某的信息與罪犯恩某的信息較為相符，便認定志某為判決書上的“志某”，將其錄入看守所管理系統。2016年看守所管理系統并入全國違法犯罪人員信息資源庫，志某的錯錄信息同步進入資源庫并被公開到相應應用系統。

監督意見。湖南省人民檢察院經審查認為：1．志某在訴訟中并未變更訴訟請求，其關于賠禮道歉的訴訟請求，本案一審、二審判決和另案行政賠償判決，均未予以回應。2．雖然甲縣公安局在二審判決前已將志某的錯錄信息刪除，原行政行為的違法狀態已經消除，但根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條規定，被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認原行政行為違法，不需要撤銷或者判決履行的，人民法院應當判決確認違法，故二審判決“撤銷行政行為”屬于適用法律錯誤。2021年5月，湖南省人民檢察院向湖南省高級人民法院提出抗訴。

監督結果。湖南省高級人民法院依法再審，判決確認甲縣公安局將志某的個人信息錄入“全國違法犯罪人員信息資源庫”的行政行為違法。再審法院指出，本案一、二審期間志某均未變更其訴訟請求，一審遺漏了志某“賠禮道歉”的訴訟請求，但在二審庭審過程中，甲縣公安局當庭向志某予以賠禮道歉。此種情形，二審判決既未在判決理由予以回應，亦未在判項中對該訴訟請求進行處理，確有不當。鑒于志某“賠禮道歉”的訴訟請求已經得到解決，再審判決對一審、二審的遺漏予以指正。再審中，行政機關負責人當庭向志某誠懇道歉，平復了志某的不滿情緒。

推進治理。檢察機關針對該案反映出的公民身份信息錄入錯誤進一步調查核實，發現當地公安機關執法信息數據采集使用管理工作存在對錄入信息審核監督不足，把關不嚴，怠于糾正錯錄信息等問題。針對上述問題，衡陽市人民檢察院2021年5月依法向衡陽市公安局發出檢察建議書，建議公安機關集中整治公民身份信息錄入工作中存在的突出問題；建立健全公民身份信息錄入工作機制，從根本上堵住管理上的漏洞；加強隊伍政治業務培訓，不斷提高公民信息錄入管理能力水平；做好矛盾化解工作，切實防范社會穩定風險。

衡陽市公安局收到檢察建議后成立工作專班，對全市違法犯罪人員信息錄入工作進行全面清查，對執法領域冒用他人身份信息情況進行糾正，對相關承辦民警予以追責處理。衡陽市公安局將整改相關情況報告湖南省公安廳，2022年4月，省公安廳出臺《湖南省公安機關執法辦案信息數據采集使用管理工作規定》，完善了公民身份信息錄入審批監督機制。湖南省公安廳還在全省公安機關開展錯誤錄入公民違法犯罪信息問題專項清查整治工作，截至2022年7月，將排查出的2019年1月以來被錯誤錄入“全國違法犯罪人員信息資源庫”人員信息全部予以糾錯，并對相關責任人追責處理。

【指導意義】

（一）人民檢察院辦理因違法行政行為造成公民精神損害引起的行政訴訟監督案件，對于法院生效裁判遺漏賠禮道歉訴訟請求的，可以依法監督，促進行政爭議實質解決。當事人提起行政訴訟，訴請確認行政行為違法并要求賠禮道歉，人民法院在行政判決主文中對賠禮道歉的訴訟請求未予以回應，在判項中也未作出判決的，屬于遺漏訴訟請求情形，人民檢察院可以提出抗訴。行政機關及其工作人員的侵權行為往往會給受害人帶來不同程度的困擾和精神痛苦，賠禮道歉作為行政機關承擔責任的方式之一，有利于撫慰受害人。檢察機關辦理因違法行政行為造成公民精神損害引起的行政訴訟監督案件，監督人民法院糾正遺漏判項，促使行政機關向受害人賠禮道歉，有利于實質性化解行政爭議。

（二）人民檢察院針對發現的執法信息數據采集使用管理安全隱患問題，制發社會治理檢察建議督促行政機關及時修補管理監督漏洞，有利于從源頭上消除違法和侵權隱患，保護公民信息安全。信息化時代，行政機關采集使用管理公民信息緊密關聯公民的人格尊嚴和合法權益，影響公民基本權利行使。行政機關有義務依法客觀準確采集使用公民信息。人民檢察院在辦案中發現執法信息采集、審核機制不健全，可以通過制發檢察建議書督促行政機關堵塞管理漏洞，消除違法犯罪風險和侵害公民信息安全隱患，維護公民合法權益，發揮源頭治理實效。

【相關規定】

《中華人民共和國人民檢察院組織法》（2018年修訂）第二十一條

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第七十條、第七十四條、第九十一條

《人民檢察院檢察建議工作規定》（2019年施行）第三條、第十一條

浙江省杭州市某區人民檢察院督促治理

虛假登記市場主體檢察監督案

（檢例第169號）

【關鍵詞】

行政檢察虛假登記類案監督檢察一體化數字化治理

【要旨】

人民檢察院在開展行政訴訟監督中發現存在虛假登記市場主體問題，可以依法制發檢察建議，督促行政主管部門依法履行監管職責。要積極運用大數據賦能法律監督，注重從個案發現類案監督線索，通過社會治理檢察建議推動跨部門高效協同社會治理。

【基本案情】

2018年8月，王某在購買車票時發現自己被納入限制高消費名單，經查詢得知，其遺失的身份證被他人冒名用于登記設立某咨詢公司，王某被登記為公司法定代表人，因某咨詢公司欠款未還，王某被法院列為失信被執行人。2018年11月，王某向某區市場監督管理局申請撤銷登記，該局未同意。王某申請筆跡鑒定，鑒定意見證明注冊的登記資料和委托書上的“王某”簽名均非其本人書寫。2019年3月，王某向某區人民法院提起行政訴訟，請求判令某區市場監督管理局撤銷公司登記。因王某提起的行政訴訟已超過法定起訴期限，依據浙江省高級人民法院、浙江省人民檢察院《關于共同推進行政爭議實質性化解工作的紀要》，某區人民法院邀請檢察機關共同開展行政爭議實質性化解工作。

【檢察機關履職過程】

案件來源。某區人民檢察院應邀參與化解工作。經調查查明王某確系被冒名登記，遂于2019年11月18日向某區市場監督管理局發出檢察建議書，建議其依法啟動公示和調查程序。某區市場監督管理局收到檢察建議后，按照規定啟動了公示調查程序，并于2020年4月23日撤銷王某名下的某咨詢公司。針對王某案反映出的提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實取得市場主體登記（以下簡稱虛假登記）問題，某區人民檢察院研判認為該問題并非個案，經檢索檢察業務應用系統，發現該院辦結的朱某某詐騙案中，朱某某等人為騙取街道招商引資引薦獎金，通過購買、借用他人身份信息，虛假登記26家公司。經對轄區內涉嫌虛假登記線索進一步篩查，發現2019年11月至2020年1月期間，杭州某燈飾有限公司等74家公司分別以杭州市已處于歇業狀態的某賓館3-8層74個房間號為經營地址登記注冊，涉嫌提交虛假材料取得公司登記，遂依法啟動行政檢察類案監督。

調查核實。某區人民檢察院開展了以下調查核實工作：一是向該區市場監督管理局調取相關公司登記材料；二是向人社部門、稅務部門調取涉案公司人員社保繳納信息、稅款繳納情況；三是向該區公安分局刑事偵查大隊了解電信詐騙團伙犯罪相關情況；四是實地查看74家公司登記地址，調取該地址經營的某賓館有限公司營業執照、租賃合同。查明：某賓館有限公司是74間房屋產權所有方，74家公司系鄧某某等人偽造租賃合同和辦公租用協議，加蓋偽造的“某賓館有限公司”的印章，冒用他人身份信息，通過浙江省企業登記全程電子化平臺登記設立公司，申請銀行對公賬戶，某賓館有限公司對74家公司擅自使用其地址注冊公司的行為并不知情；該74家公司均無社保、稅費繳納記錄，未在登記地址實際經營。其中有4家公司的對公賬戶已證實被用于電信詐騙活動，其余公司及其對公賬戶也被轉賣給他人用于違法犯罪活動。上述74家公司冒用某賓館有限公司經營地址，影響了該公司破產程序的進行。

監督意見。某區人民檢察院經審查認為，杭州某燈飾有限公司等74家公司提交虛假材料取得公司登記用于違法犯罪活動，已嚴重損害人民群眾的財產安全、信用安全，情節嚴重，根據《中華人民共和國公司法》第一百九十八條、《中華人民共和國公司登記管理條例》第六十四條規定，應當吊銷營業執照。杭州市某區市場監督管理局對上述違法行為負有法定監督管理職責，但并未依法盡責履職。2020年5月29日，某區人民檢察院向區市場監督管理局發出檢察建議書，建議：1．履行監管職責，吊銷杭州某燈飾有限公司等74家公司的營業執照；2．開展涉案公司法定代表人的關聯公司信息排查專項行動；3．建立長效監管機制，利用大數據排查等方式加強日常巡查。

監督結果。某區市場監管局針對檢察建議書的內容，對所涉及的74家公司的違法行為依法進行了相關調查處理，查明74家公司提供的租賃合同和辦公租用協議確屬偽造，依法作出吊銷杭州某燈飾有限公司等74家公司營業執照的行政處罰決定。區市場監督管理局在全區范圍內開展虛假登記專項檢查，撤銷20家因冒用他人身份證登記的公司，將200余家無社保繳納記錄、無繳稅記錄、同一地址登記多家公司等異常公司列入重點管控企業名錄。朱某某詐騙案所涉及的26家公司亦被依法吊銷營業執照。

針對案件辦理過程中發現的職能銜接不暢、信息共享不及時、傳統監管手段滯后等問題，某區人民檢察院會同區法院、公安、人社、市場監管、稅務等部門，建立線索移送反饋、快速聯動查處、定期案情通報等工作機制，形成虛假登記行政監管“快通道”。

推進治理。案件辦理后，某區人民檢察院組建由行政檢察牽頭，刑事檢察、檢察技術部門共同參與的辦案團隊，開展類案解析、要素梳理、規則研判，建立數字辦案模型，對檢察業務應用系統中“營業執照、對公賬戶、公司登記、公司注冊”等關鍵詞和數據進行檢索和碰撞，從而獲取虛假登記線索。針對案件反映出互聯網商事登記審核虛化、執法辦案數據與司法辦案數據存在信息壁壘、對異常信息的辨識和預警能力不足等行政監管問題，某區人民檢察院撰寫調研報告、檢察情況反映報送區委及其政法委、區政府，得到充分肯定和支持。為提升治理效果，某區人民檢察院會同區委政法委、區人社局、市場監管局、稅務局簽訂《關于建立某區綜合治理虛假登記公司共同守護法治營商環境工作機制的意見》，成立工作專班，共建“虛假公司綜合治理一件事”多跨應用場景，打通了檢察機關與行政機關的數據壁壘，對數字辦案模型篩選出來的虛假登記線索與市場監管局的企業基本信息數據、人社局的企業社保繳納數據、稅務局的企業繳稅數據進行實時對比碰撞，獲取社保繳納異常、繳稅情況異常的企業清單，并將上述線索通過“法治營商環境共護”平臺線上移送給相關部門處理，實現對虛假登記監督辦案、處置反饋、動態預警、綜合治理的全流程實時分析，形成覆蓋“數據—平臺—機制”的長效動態治理模式。

2022年1月，杭州市人民檢察院以某區經驗為范本，在全市范圍內開展數字監督集中專項行動，借助“法治營商環境共護”平臺對近年來杭州市內刑事案件中涉及虛假登記及關聯公司的情況進行排查。2022年4月，浙江省人民檢察院在全省推廣某區經驗，開展虛假登記數字監督專項行動，通過數字賦能，促進社會治理。截至2022年7月，全省檢察機關通過制發檢察建議的方式，督促市場監督管理部門對753家公司撤銷登記或者吊銷營業執照。杭州市檢察機關向市市場監督管理部門推送涉案公司918家、關聯公司822家，10個區縣（市）同步啟動治理，市場監督管理部門已撤銷29家公司登記，吊銷97家公司營業執照，另有846家公司被列入經營異常名錄。

【指導意義】

（一）人民檢察院在履行行政訴訟監督職責中發現虛假登記市場主體問題，依法制發檢察建議，督促行政機關依法履職，并運用大數據挖掘分析，從個案辦理發現類案線索，透過案件發現深層次問題，有助于推動跨部門高效協同數字化訴源治理。人民檢察院依法能動履職，以個案辦理、類案監督為切口，運用大數據構建關鍵詞檢索、關聯數據碰撞的類案監督模型，對案件進行特征歸納，發掘案件背后執法司法、制度機制、管理銜接等方面存在的共性問題，適時提出檢察建議，促進社會治理。要主動加強與其他執法司法機關協作，打通“數據孤島”，推動建立執法和司法辦案數據互聯互通的數字化治理平臺，建立數據交換、業務協同、關聯分析、異常預警的數字化治理模式，實現跨部門協同治理，以監督推進共享、以共享賦能監督，有效維護公平競爭的市場秩序，營造法治化營商環境。

（二）人民檢察院在辦案中要堅持系統思維，充分發揮檢察一體化辦案機制優勢，上下聯動、內部融合，優化檢察資源配置，提升法律監督質效。人民檢察院在辦案中，要凝聚檢察機關上下級之間的縱向監督合力，以及內部各業務部門之間的橫向監督合力，構建“線索同步發現、雙向移送、協同辦理”辦案模式。根據辦案需要，組建跨部門一體化專業辦案團隊，整合上下級檢察機關和同一檢察機關各部門資源，緊密銜接、同向發力，形成法律監督合力。上級檢察機關在加大自身辦案和對下指導力度的同時，要對下推動跨區域協作辦案，實現檢察監督效果的倍增、疊加效應。

【相關規定】

《中華人民共和國人民檢察院組織法》（2018年修訂）第二十一條

《中華人民共和國公司法》（2018年修正）第一百九十八條

《人民檢察院檢察建議工作規定》（2019年施行）第三條、第十一條

《中華人民共和國公司登記管理條例》（2016年修訂）第二條、第四條、第六十四條（現為2022年3月1日施行的《中華人民共和國市場主體登記管理條例》第五條、第十七條、第四十條、第四十四條）

國家市場監督管理總局《關于撤銷冒用他人身份信息取得公司登記的指導意見》（2019年施行）

廣東省某市人民檢察院

督促住房和城鄉建設行政主管部門

依法履行監管職責檢察監督案

（檢例第170號）

【關鍵詞】

行政檢察建設工程質量竣工驗收備案檢察建議類案監督專題分析

【要旨】

人民檢察院辦理住建領域行政訴訟監督案件，發現相關行政機關未依法履行工程竣工驗收備案審查職責的，可以向相關行政機關提出檢察建議。經調查分析，不嚴格依法履職情形具有一定普遍性的，可以形成專題報告，向黨委、人大報告，向行政機關及人民法院等通報，推動相關部門完善保障建設工程質量的長效監管和規范執法機制，發揮行政檢察監督在促進社會治理方面的職能作用。

【基本案情】

2015年10月22日，王某霞與某發展有限公司簽訂《商品房認購協議》，以342萬余元購買案涉房屋。2016年5月5日，雙方又簽訂《改造及裝飾裝修協議書》，約定由某發展有限公司對該房屋加建夾層、衛生間等。因該房屋加建后王某霞認為未完成消防驗收、備案，拒絕收房。2019年11月7日，王某霞要求某市住建局對小區大樓公共區域及其所購買的房屋進行消防評審及竣工驗收備案。同年11月15日，某市住建局就王某霞所提要求作出書面回復，王某霞對該回復不服，2020年5月14日，以某市住建局應當撤銷回復、重新作出答復為由提起行政訴訟，請求法院判令某市住建局履行對案涉房屋改建部分進行竣工驗收并依法備案的法定職責。法院審理后，以訴訟請求包含公共區域，王某霞以自己的名義提起訴訟不符合法定起訴條件為由，裁定駁回起訴。為解決糾紛，王某霞隨后以某發展有限公司為被告訴至某市某區人民法院，請求法院判令某發展有限公司承擔未完成房屋竣工驗收備案的違約責任。一審、二審均未支持其請求，再審裁定駁回后，王某霞于2021年8月26日向某市人民檢察院申請監督。

【檢察機關履職過程】

案件來源。廣東省某市人民檢察院依法受理王某霞申請監督案，經審查發現該案系“民行交叉”案件，法院作出的行政裁定事實清楚，適用法律正確，裁定駁回起訴并無不當，法院作出的民事裁判也并無不當。市住建局在接到王某霞投訴后，已于2019年11月責令某發展有限公司補辦消防審核和驗收手續，某發展有限公司已補辦上述手續，但并未依法進行竣工驗收備案，住建部門對未依法備案存在未依法履職的行政不作為問題。經進一步了解，該市市民熱線2017年至2020年間接到的關于住建、城鄉規劃領域的投訴、舉報、咨詢共7000余條；該市兩級人民法院2018年1月至2021年6月受理的竣工驗收備案類糾紛案件總計422件。建設工程竣工驗收備案制度落實不到位既是當地住建領域行政執法中存在的帶有普遍性的問題，也是引發商品房買賣糾紛的重要誘因，還是人民群眾向市民熱線投訴的熱點問題。為促進訴源治理，某市人民檢察院經請示省檢察院后，決定啟動涉住建領域竣工驗收備案專項行政檢察監督。

調查核實。某市人民檢察院多次走訪市區兩級住建部門了解情況，發現住建部門在執法過程中存在以下問題：一是對建設單位在工程竣工驗收合格后未依法及時辦理工程竣工驗收備案的，未依法責令限期改正、處以罰款；二是建設單位提交的竣工驗收備案材料不齊全的，未嚴格審查便予以竣工驗收備案。商品房買賣合同通常約定，交付房屋的條件為取得建設工程竣工驗收備案證明文件，但當地行政主管部門對建設工程竣工驗收備案監管缺位，部分商品房驗收合格后仍然不符合合同約定的交付條件，導致一系列民事糾紛。

監督意見。某市人民檢察院審查認為，根據《建設工程質量管理條例》的規定，建設單位應當自建設工程竣工驗收合格之日起15日內，報建設行政主管部門或者其他有關部門備案；建設行政主管部門或者其他有關部門發現建設單位在竣工驗收過程中有違反國家有關建設工程質量管理規定行為的，責令停止使用，重新組織驗收；建設單位未按照國家規定報送備案的，由備案機關責令改正、處以罰款。商品房開發建設企業應在工程竣工驗收合格后依法及時辦理消防、環保、人防工程等驗收并備案，行政機關應當高效便民，加強對竣工驗收的各環節監督，督促企業提高項目竣工驗收效率，減少有關竣工驗收的訴訟糾紛。據此，檢察機關向市住建部門發出檢察建議書，建議開展房地產開發項目竣工驗收備案專項檢查整治；并撰寫《關于涉住建領域執法規范行政檢察專項監督情況的專題分析》，向市住建部門進行通報，向市委政法委報告，抄送市中級人民法院和市司法局，提出解決問題的路徑：一是加大對建設單位違法違規行為查處力度，全面開展建設工程項目排查；二是進一步規范建設工程竣工驗收備案審查工作；三是加強房地產信用管理力度；四是加大宣傳力度，增強各參與主體的法律意識；五是進一步推進房屋建設和市政基礎設施工程竣工聯合驗收工作。

監督結果。住建部門收到檢察建議書和專題分析報告后，采納檢察機關的意見建議，研究解決方案，推動整改落實：1．全面排查未按時辦理竣工驗收備案的項目。檢察建議書中指出的問題項目均完成了竣工驗收備案手續；2．嚴格工程驗收備案資料審核，結合營商環境整治工作，向轄區建筑企業派發竣工驗收備案宣傳冊，并采取承諾制優化備案工作，對未按時完成竣工驗收備案的企業進行扣分并計入房地產開發企業信用檔案；3．由住建部門牽頭成立聯合驗收專班，積極推動聯合驗收工作。

某市市委政法委收到專題分析報告后批轉至市政府。市政府常務會議專題聽取住建部門關于住建領域執法情況匯報，會后印發《市政府常務會議決定事項通知》，要求住建部門認真對照檢察機關的專題分析報告，整改落實，聯合自然資源局、生態環境局、水務局、城市管理綜合執法局，進一步規范建設工程竣工驗收備案管理工作。

某市人民檢察院向廣東省人民檢察院匯報了專項監督情況，省檢察院高度重視，前往省住建廳調研走訪，推動省住建廳在全省范圍內對房屋建筑和市政基礎設施工程竣工聯合驗收不規范行為進行專項整治。省住建廳還制定出臺《廣東省房屋市政工程建設單位落實質量安全首要責任管理規定（試行）》《廣東省房屋市政工程安全生產治理行動實施方案》等相關配套制度機制。

【指導意義】

人民檢察院履行法律監督職責，發現行政機關存在不履行法定職責情形，可以制發檢察建議促使整改。必要時，可以針對普遍性問題進行專題分析，形成報告報送上級領導機關，通報相關部門，推動形成解決問題的合力。國家實行建設工程質量監督管理制度，取消房地產開發項目竣工驗收行政審批后，建設工程竣工驗收后須向主管部門備案。從事前審批轉到事后監管，有助于提升行政效率，強化企業的主體責任，行政主管部門仍然負有監管職責。人民檢察院在辦案中發現行政機關怠于履行職責，在制發檢察建議的同時，為促進形成解決問題的合力，可以對監督中發現的共性問題進行深入分析，形成專題報告，向黨委、人大報告，向行政機關等相關部門通報，將檢察監督效果向推進完善社會治理延伸。上級檢察機關要加強指導，上下聯動，共同助推相關部門建立健全長效機制，填補制度管理漏洞，以依法監督的“我管”促進相關行政職能部門依法履職的“都管”，以能動履職促進訴源治理。

【相關規定】

《中華人民共和國人民檢察院組織法》（2018年修訂）第二十一條

《中華人民共和國建筑法》（2019年修正）第六十一條

《人民檢察院檢察建議工作規定》（2019年施行）第三條、第十一條

《建設工程質量管理條例》（2019年修訂）第四十九條、第五十六條

住房和城鄉建設部《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法》（2009年修正）第三條、第九條